从“0”到“1” 中国自然资源资产管理的破局之路与制度重构

引言：一张资产负债表背后的治理革命\n\n2013年，党的十八届三中全会《决定》首次提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。这一决策标志着中国自然资源管理开始从传统的“资源管理”向“资产管理”跨越，一场从理念到制度、从技术到实践的深刻变革由此拉开序幕。由自然资源部相关机构组织编写的“自然资源管理从'0'到'1'系列丛书”，正是对这一历史性进程的系统梳理与智慧凝结。\n\n从“0”到“1”，不仅是时间跨度上的起点，更是一种治理范式的根本转换——自然资源不再仅仅是可供开发的“物质”，而是需要确权、计量、评估、交易和监管的“资产”。这是当代中国在生态文明建设和国家治理现代化坐标系中，对自然资源治理逻辑的一次重新书写。\n\n第一章 为什么要从“0”到“1”：自然资源管理的时代命题\n\n长期以来，中国自然资源管理存在几个深层矛盾：所有者不到位——全民所有自然资源的所有权人职责分散在多个部门，实际行使中“看起来有人管、实际上无人负责”；家底不清晰——资源数量、质量、分布和价值缺乏统一、动态、可核查的账本；权益不落实——资源开发收益分配中，国家所有者的合法权益屡受侵蚀，地方、企业与群众之间的利益矛盾交织；激励不兼容——地方政府“重开发轻保护”的发展惯性与生态文明建设目标相互冲突。\n\n传统管理模式习惯于“分部门、分资源种类”的条块管理，缺乏对自然资源作为完整资产的整体观照。从矿产到水流，从森林到滩涂，各自的账本相互割裂也使管理粗放低效的问题大量存在，家底不易说清、责任无法追溯。’\n因而催生了意义深远的变革——这条路经必须先补齐所有权人不到位之意而未建立和实施的两个基本制度：